Artikel 10 Ambtenarenwet

Onderstaand artikel wordt toegevoegd aan de ambtenarenwet

§ 3. Verplichtingen van ambtenaren

Artikel 10

1. De ambtenaar onthoudt zich van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

2. Het eerste lid is, voor wat betreft het recht van vereniging, niet van toepassing op het lidmaatschap van:
a. een politieke groepering waarvan de aanduiding is ingeschreven overeenkomstig de Kieswet;
b. een vakvereniging.

Parlementaire geschiedenis

[Memorie van toelichting][1], 32 550, nr. 3.

5. Verhouding met de Grondwet (p.12-14)

(…)

Ook met de als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel gewijzigde Ambtenarenwet wordt derhalve voldaan aan de in artikel 109 neergelegde opdracht van de Grondwetgever. In het voorgestelde artikel 1 wordt geregeld dat met de ambtenaren een arbeidsovereenkomst wordt gesloten en dat hun rechtspositie daarmee primair bij collectieve arbeidsovereenkomst wordt geregeld. De Grondwetgever heeft deze ontwikkeling in 1983 bewust niet willen blokkeren. Aanvullend worden in de Ambtenarenwet enkele bepalingen gehandhaafd. Met name zij genoemd de beperking van de grondrechten van ambtenaren in artikel 125a.

(…)

6. Verhouding tot internationale verdragen (p.14)

Er is geen enkel internationaal verdrag dat een staat dwingt de rechtspositie van ambtenaren op een bijzondere wijze vorm te geven. Noch in één van de verdragen in het kader van de ILO, noch in het Europees Sociaal Handvest (ESH), noch in het EU-Verdrag of welk verdrag dan ook kan een basis worden gevonden voor een dergelijke verplichting. Het op 27 juni 1978 te Genève tot stand gekomen Verdrag betreffende de bescherming van het vakverenigingsrecht en procedures voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst (Verdrag Nr. 151, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar vierenzestigste zitting) (Trb. 1979, 50) schrijft de bescherming voor van het vakverenigingsrecht en verplicht nationale overheden om procedures op te stellen voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst. Voor Nederlandse ambtenaren is het lidmaatschap van vakorganisaties gewaarborgd in artikel 125a van de Ambtenarenwet, dat in het onderhavige voorstel van wet wordt gehandhaafd. Ook overigens is niet gebleken dat spanning bestaat tussen het onderhavige voorstel van wet en internationale verdragen.

(…)

 9. Vormgeving en reikwijdte wetsvoorstel (p.19-20)

(…)

Als gevolg van de hiervoor beschreven aanpak zullen van titel III van de huidige Ambtenarenwet zeven artikelen gehandhaafd blijven. Sommige daarvan dienen wel redactioneel te worden aangepast aan de wijzigingen die met het onderhavige voorstel van wet worden voorgesteld. De te handhaven artikelen zijn de artikelen 125quater, 125quinquies, 125a, 125d, 125e, 125f, 137.

-Artikel 125a beperkt de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vereniging en vergadering en legt de ambtenaar een geheimhoudingsplicht op.

 II ARTIKELEN (p.20-34)

 Artikel I, onderdeel B (p.25-26)

(…)

Voorts is in het huidige artikel 2, tweede lid, bepaald dat de artikelen 125, 125bis, 125ter, 125quater, 125quinquies, 125a, 125c, 125d, 125f en 126 niet van toepassing zijn op de rechterlijke ambtenaren, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onderdelen 5° tot en met 9°, van de Wet op de rechterlijke organisatie, en de rechterlijke ambtenaren in opleiding, bedoeld in artikel 145 van diezelfde wet. Deze voorziening kan komen te vervallen, aangezien de ambtenaren waarop deze bepaling ziet – de procureurs-generaal, de advocaten-generaal, de officieren van justitie, de gerechtsauditeurs en de griffiers – in de toekomst werkzaam zullen zijn op grond van een arbeidsovereenkomst. In de aanpassingswet zal moeten worden bezien hoe eventuele doublures kunnen worden voorkomen tussen de als gevolg van het onderhavige voorstel van wet gewijzigde artikelen 125quater en 125quinquies van de Ambtenarenwet en de voor deze gerechtelijke ambtenaren noodzakelijke aanpassingen van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.

 [Gewijzigd voorstel naar aanleiding van advies RvS][2], 32 550, nr. 5.

ARTIKEL I (p.1-6)

G (p.4)

Artikel 125a wordt als volgt gewijzigd:

1. Het artikel wordt vernummerd tot artikel 8.
2. In het derde lid wordt «De ambtenaar» vervangen door: De ambtenaar en de gewezen ambtenaar.

 [Gewijzigde Memorie van toelichting naar aanleiding van advies Rvs][3], 32 550, nr. 6.

6. Verhouding met internationale verdragen (p.15)

Er is geen enkel internationaal verdrag dat een staat dwingt de rechtspositie van ambtenaren op een bijzondere wijze vorm te geven. Noch in één van de verdragen in het kader van de ILO, noch in het Europees Sociaal Handvest (ESH), noch in het EU-Verdrag of welk verdrag dan ook kan een basis worden gevonden voor een dergelijke verplichting. Er zijn ook al Europese landen – Zweden, Denemarken, Italië – die Nederland voor zijn gegaan op de weg naar het van toepassen verklaren van het burgerlijke arbeidsovereenkomstenrecht op (een deel van hun) ambtenaren. Het op 27 juni 1978 te Genève tot stand gekomen Verdrag betreffende de bescherming van het vakverenigingsrecht en procedures voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst (Verdrag Nr. 151, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar vierenzestigste zitting) (Trb. 1979, 50) schrijft de bescherming voor van het vakverenigingsrecht en verplicht nationale overheden om procedures op te stellen voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst. Voor Nederlandse ambtenaren is het lidmaatschap van vakorganisaties gewaarborgd in artikel 125a van de Ambtenarenwet, dat in het onderhavige voorstel van wet wordt gehandhaafd. Ook overigens is niet gebleken dat spanning bestaat tussen het onderhavige voorstel van wet en internationale verdragen.

(…)

9. Vormgeving en reikwijdte van het wetsvoorstel (p.21-22)

 (…)

Als gevolg van de hiervoor beschreven aanpak zullen van titel III van de huidige Ambtenarenwet zeven artikelen gehandhaafd blijven. Sommige daarvan dienen wel redactioneel te worden aangepast aan de wijzigingen die met het onderhavige voorstel van wet worden voorgesteld. De te handhaven artikelen zijn de artikelen 125quater, 125quinquies, 125a, 125d, 125e, 125f, 137.

-Artikel 125a (nieuw artikel 8) beperkt de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vereniging en vergadering en legt de ambtenaar een geheimhoudingsplicht op.

II ARTIKELEN (p.22-38)

Artikel 3 (p.24)

(…)

Voorts is in het huidige artikel 2, tweede lid, bepaald dat de artikelen 125, 125bis, 125ter, 125quater, 125quinquies, 125a, 125c, 125d, 125f en 126 niet van toepassing zijn op de rechterlijke ambtenaren, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onderdelen 5° tot en met 9°, van de Wet op de rechterlijke organisatie, en de rechterlijke ambtenaren in opleiding, bedoeld in artikel 145 van diezelfde wet. Deze voorziening kan komen te vervallen, aangezien de ambtenaren waarop deze bepaling ziet – de procureurs-generaal, de advocaten-generaal, de officieren van justitie, de gerechtsauditeurs en de griffiers – in de toekomst werkzaam zullen zijn op grond van een arbeidsovereenkomst. In de aanpassingswet zal moeten worden bezien hoe eventuele doublures kunnen worden voorkomen tussen de als gevolg van het onderhavige voorstel van wet gewijzigde artikelen 125quater en 125quinquies van de Ambtenarenwet en de voor deze gerechtelijke ambtenaren noodzakelijke aanpassingen van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.

Artikel 4 (p.29)

Artikel 4, eerste lid, is grotendeels ontleend aan artikel 50, eerste lid, van het ARAR. Het legt in algemene bewoordingen aan ambtenaren de plicht op om de op hen rustende verplichtingen te vervullen en zich als een goed ambtenaar te gedragen. Het huidige artikel 125a (te vernummeren tot artikel 8) en de voorgestelde nieuwe artikelen 6 en 7 kunnen gezien worden als een nadere uitwerking van deze bepaling. In het tweede lid wordt voorzien in een schakelbepaling tussen de Ambtenarenwet en het Burgerlijk Wetboek. Hij stelt buiten twijfel dat de ambtenaar die zijn plichten verzaakt – wat in de huidige situatie «plichtsverzuim» pleegt te worden genoemd – daarvan consequenties kan ondervinden in de sfeer van het arbeidsovereenkomstenrecht. Dat kan, voor zover de arbeidsovereenkomst daarin voorziet, een boete zijn (art. 650 Boek 7 BW), of indien sprake is van grove veronachtzaming van zijn plichten, ontslag (art. 678 Boek 7 BW).

[Nota naar aanleiding van het verslag][4], 32 550, nr. 8

3. Bestaande en beoogde situatie (p.12-16)

(…)

De leden van de fractie van D66 vroegen voorts of het geen aanbeveling verdient een aparte bepaling op te nemen met betrekking tot contacten van ambtenaren met vertegenwoordigende lichamen en hun leden. Wij denken dat een dergelijke bepaling niet veel kan toevoegen aan het reeds bestaande artikel 125a Ambtenarenwet (artikel 10 na de nota van wijzigingen). De reden voor het opnemen ervan zou immers gelegen moeten zijn in de omstandigheid dat het noodzakelijk is een beperking van een grondrecht te voorzien van een wettelijke basis. Welnu, voor zover een contact met een vertegenwoordigend lichaam niet in het openbaar plaats zou vinden, is geen sprake van het openbaren van gedachten of gevoelens en is artikel 7 van de Grondwet niet van toepassing. Vindt het contact in het openbaar plaats, dan kan daar wel sprake van zijn, maar dan is artikel 125a Ambtenarenwet al van toepassing. In paragraaf 9 gaan wij in antwoord op een vraag van de CDA-fractie hier nader op in.

(…)

9. Vormgeving en reikwijdte van het wetsvoorstel (p.27-33)

(…)

De leden van de CDA-fractie vroegen de indieners nader in te gaan op de verhouding tussen de uitingsvrijheid van ambtenaren en de ministeriële verantwoordelijkheid en of zij de opvatting delen dat de beperking van de vrijheid van meningsuiting mede beoogt ambtenaren te beschermen.

De beperking van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren beoogt niet in de eerste plaats een belang van ambtenaren te beschermen. In het huidige artikel 125a Ambtenarenwet – artikel 10 nieuw – staat het belang van het goed functioneren van de openbare dienst centraal. Het goed functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid is – op rijksniveau – een aspect daarvan. In de gangbare doctrine kunnen uitingen van ambtenaren echter niet worden onderworpen een systeem van voorafgaand verlof als bedoeld in artikel 7 Grondwet. Dit impliceert dat niet voorkomen kan worden dat een rijksambtenaar uitlatingen doet die niet overeenkomen met de mening van zijn minister. Toch is de minister verantwoordelijk voor het handelen van zijn ambtenaren en zal hij desgevraagd daaromtrent inlichtingen moeten verstrekken aan de Kamers van de Staten-Generaal. In dat kader zal hij duidelijk kunnen maken dat zijn mening een andere is dan die van zijn ambtenaar. Aldus wordt het probleem van de uiteenlopende meningsuitingen van ambtenaar en minister opgelost door middel van het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat neemt niet weg, dat het goed functioneren van de openbare dienst door een dergelijke gang van zaken, zeker als het met enige regelmaat gebeurt, kan worden geschaad, en dat een ambtenaar die daaraan bijdraagt zich schuldig kan maken aan overtreding van artikel 125a Ambtenarenwet en deswege disciplinair kan worden gestraft. De ambtenaar heeft er belang bij, dat deze gang van zaken wordt vermeden. Dat wordt in de eerste plaats bevorderd door aanwijzingen, waarin de grenzen zo goed mogelijk worden beschreven. Dat is gebeurd in de Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren.[5] Dat neemt niet weg dat er in voorkomende gevallen twijfel kan bestaan over de vraag of een uitlating geoorloofd is of niet. Het kan dan in het belang van de ambtenaar zijn dat hij, hoewel daartoe niet verplicht, toch aan een leidinggevende vraagt zijn voorgenomen uiting te beoordelen. 

Overigens is denkbaar dat als gevolg van de voorgestelde normalisatie ook de doctrine over artikel 7 Grondwet en beperking van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren verandert. In de huidige doctrine wordt de relatie tussen de overheid en de ambtenaar als een verticale gezien, waarin het verbod van voorafgaand toezicht van artikel 7 Grondwet onverkort van toepassing is. Na normalisatie zou die relatie ook gezien kunnen worden als een horizontale, zoals alle arbeidsverhoudingen. Dan zou bijvoorbeeld een spreekverbod voor ambtenaren in bepaalde situaties niet zonder meer een inbreuk op artikel 7 Grondwet opleveren. Het is echter niet aan de indieners hier nadere uitspraken over te doen. Alleen toekomstige jurisprudentie zal er duidelijkheid over kunnen verschaffen.

De delegatiebepaling in het huidige artikel 125 Ambtenarenwet en alle krachtens dat artikel vastgestelde rechtspositieregelingen komen immers te vervallen. Met name indien verplichtingen van ambtenaren een beperking van hun grondrechten inhouden, zullen deze bij wet moeten worden geregeld. In sommige gevallen is wellicht ook regeling krachtens de wet mogelijk, maar de hier aan het woord zijnde leden geven, gelet op het belang van de hier aan de orde zijnde onderwerpen, de voorkeur aan regeling bij wet.

Terecht wijzen de leden van de D66-fractie erop, dat nu alle krachtens artikel 125 Ambtenarenwet vastgestelde rechtspositieregelingen komen te vervallen, alle verplichtingen van ambtenaren die een beperking van hun grondrechten inhouden bij wet moeten worden geregeld. Zij vroegen zich af, of de indieners zorgvuldig hebben nagegaan welke op een lager niveau dan het wetsniveau geregelde verplichtingen van ambtenaren in de nieuwe opzet in de Ambtenarenwet geregeld moeten worden. Daarbij wezen zij op artikel 50, derde lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement.

Inderdaad zullen alle krachtens artikel 125 Ambtenarenwet vastgestelde rechtspositieregelingen hierop moeten worden nagezien. Gelet op de aard en omvang daarvan gaat dit de reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel te buiten. Bij de aanpassingswetgeving kan hier de nodige aandacht aan worden besteed.

 [Eerste nota van wijziging][6], 32 550, nr. 9.

ARTIKEL I (p.1-6)

Titel I tot en met IV van de Ambtenarenwet worden vervangen door:

§ 3. Verplichtingen van ambtenaren (p.3-4)

Artikel 10

1. De ambtenaar onthoudt zich van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

2. Het eerste lid is, voor wat betreft het recht van vereniging, niet van toepassing op het lidmaatschap van:
a. een politieke groepering waarvan de aanduiding is ingeschreven overeenkomstig de Kieswet;
b. een vakvereniging.

 

[1] Kamerstukken II 2010-2011, 32 550, nr. 3 (MvT).

[2] Kamerstukken II 2010-2011, 32 550, nr. 5.

[3] Kamerstukken II 2010-2011, 32 550, nr. 6.

[4] Kamerstukken II 2011-2012, 32 550, nr. 8.

[5] Stcrt. 1998, 104. In deze Aanwijzingen valt op dat in § 4 met betrekking tot meningsuitingen in het algemeen uitdrukkelijk verwezen wordt naar het verbod van preventieve toetsing ingevolge artikel 7 van de Grondwet, maar in § 2, waar het gaat over functionele contacten met de Staten-Generaal en individuele Kamerleden, gesteld wordt dat de ambtenaar de toestemming van de betrokken bewindspersoon behoeft voor contacten met leden van de Staten-Generaal en zich in het contact met de Staten-Generaal in beginsel onthoudt van het uitdragen van persoonlijke beleidsopvattingen.

[6] Kamerstukken II 2011-2012, 32 550, nr. 9.